בהחלטת הממשלה להקמת ועדת גורן (מאי 2009), נקבע כי על הוועדה לבחון אמות מידה לזכאות לסיוע מאגפי השיקום במשרד הביטחון, כך שהרכב האוכלוסייה המטופלת יבטא את מחויבות המדינה למי שנפגע בפעילות ביטחונית בשליחותה, במטרה להביא לייעול המערכת ולאיתור מקורות לחיסכון תקציבי.
במאמרי מיום 6.7.2015 ומיום 13.7.2015 הצגתי, כיצד הסתמכה ועדת גורן על נתונים מטעים שסיפק לה משרד הביטחון, אף שהטילה ספק באמינותם. כך הובלה לטעויות מהותיות והמלצות שגויות בנוגע לקביעת אמות המידה להכרה בחיילים שנפגעו, כנכי צה"ל או כחללים.
הוועדה לא הסתפקה בהמלצות לעניין קביעת אמות המידה לזכאות. היא עסקה בשני נושאים נוספים: זכאות לסיוע ברכישת רכב רפואי, וזכאותה של אלמנת נכה צה"ל, בדרגת נכות מעל 50 אחוזים, שנפגע מחבלה בפעילות מבצעית, לקבל תגמולים כאלמנה לאחר פטירתו. נושאים אלה לא נכללו בהחלטת הממשלה על הקמת הוועדה.
- בלילה ירינו, בבוקר גידלנו אבוקדו – נתאי פרץ
- הילדים בצה"ל, האבא בסהרונים – יואל הרצברג
- הקלדתי בגוגל "קקי סגול" – דנה דורון
לימים (נובמבר 2009) נוספה סוגיית הרכב הרפואי לכתב המינוי של הוועדה. התברר שהדבר נעשה לבקשת ראש אגף השיקום אז, קותי מור. הנושא השני – זכאותה של אלמנת נכה צה"ל לתגמולים – אף לא נכלל בכתב המינוי.
בכלל, האירועים סביב הקמת הוועדה, והאינטראקציה בינה לבין ראש האגף, מעוררים קורטוב של אי נוחות. חבריה, אישים נכבדים לכל הדעות, מונו על ידי ראש הממשלה ושרי הביטחון והאוצר, אך לא פורסם דבר אשר להליך המינוי והשיקולים למינוי.
למעשה עוד קודם למינויה הפורמלי של הוועדה, פנה ארגון נכי צה"ל לשר הביטחון והלין על מעורבותו של ראש האגף בהליך הבחירה. הארגון הסתמך על דברי ראש האגף עצמו, שלפיהם הוא הגורם המחליט בכל הנוגע למינוי חבריה. בדיון בוועדת חוץ וביטחון של הכנסת (ינואר 2011), בנוכחות השופט גורן, טען ח"כ מוץ מטלון שהוועדה "נולדה בחטא" והתייחס להליך מינויה. מטלון שמע ממועמדים, שאת זהותם לא חשף, כי ראש האגף הציע להם להתמנות לוועדה ואף הבהיר מה מצופה ממנה.
בקשות למינוי משקיף מטעם ארגון נכי צה"ל, בדומה למשקיפים מטעם משרדי הביטחון והאוצר, או לבדיקת תפקודו של האגף בנושאי ליבה – שירות וטיפול, ועדות רפואיות, שיקום והשמה בעבודה – שכבר קיבלו בעבר ביקורת נוקבת של מבקר המדינה וועדות ציבוריות, נענו בסירוב על ידי השרים והוועדה. אף על פי שהוועדה עצמה אישרה כי ראוי לדון בהם וכי הם משיקים לנושאים שבהם טיפלה.
בעניין הוועדות הרפואיות התקבלה החלטת הוועדה בניגוד לדעתו החולקת של השופט ד"ר קלינג: "אין עמי ספק ששינוי באופן הקביעה של הנכויות עשוי להביא לייעול במערכת השיקום ויש סיכוי שגם לחיסכון במשאביה".
האוטו שלנו
סיוע כספי לרכישתו והחזקתו של רכב רפואי ניתן לנכים עם מוגבלויות ודרגות נכות מסוימות. נכים אחרים, בדרגת נכות 100 אחוזים (מיוחדת), זכאים לקבל רכב רפואי שנרכש ומתוחזק על ידי המדינה. לכל קבוצת נכים נקבע "רכב יציג" מדגם מסוים, על פי מאפייני הנכות ולאחר קבלת חוות דעת מקצועית. תדירות החלפת הרכב לשתי הקבוצות היא אחת לשלוש שנים וחצי.
משרד הביטחון טען, כי לא כל הנכים הזכאים לרכב רפואי מוגבלים בניידותם, כי החלפת רכב מדי 42 חודשים גורמת לעלויות נוספות בשל הצורך בהתאמות פיסיות של הרכב לנכה, וכי יש לצמצם את נפחי המנוע של הרכבים ה"יציגים" ל-1,600 סמ"ק, שכן אלה מצוידים, רובם ככולם, בהגה כוח, מיזוג אוויר וגיר אוטומטי, שבעבר היו נחלתם של כלי רכב בנפח מנוע גדול בלבד.
כדי להדגיש את חשיבות הסוגיה, הוצג בדו"ח הוועדה שתקציב הביצוע (ההוצאות בפועל) של סעיף הרכב הרפואי גדל מ-294 מיליון שקל בשנת 2000 ל-470 מיליון שקל בשנת 2009, שהם כ-16 אחוזים מתקציבו של האגף, וכי הוא נמצא במגמת עלייה מתמדת.
אלא שמשרד הביטחון "שכח" לספר לוועדה, את שאישר בעתירת חופש המידע שהוגשה על ידי הח"מ, כי בשל מעבר (בשנת 2008) בין שתי מערכות מחשוב, עוותו נתונים של כמה שנים (2007-2009), וכי הוצאות השייכות ל- 2008 נרשמו בשנת 2009. כך הוצגה קפיצה משמעותית בעלויות השיקום, כולל סעיפי הרכב הרפואי.
מידע חשוב נוסף נפקד גם הוא מדיווחי משרד הביטחון. למשל, שסעיף הרכב הרפואי כולל הוצאות שאינן מושפעות כלל ממועד החלפת הרכב או מנפח המנוע שלו (למשל, דמי ניידות, כ-40 אחוזים מההוצאה), או כי הוא כולל הוצאות לרכישת רכבים בעבור נכים לא מעטים, שנדרשים לרכבים יקרים יותר מעלותו של "הרכב היציג", בשל מגבלותיהם הגופניות. למרבה הצער, מצבם הגופני לא ישתנה, גם לא אחרי יישום המלצות דו"ח גורן.
עיוות הנתונים ומסקנותיה השגויות של הוועדה בולטים במיוחד, שעה שבוחנים את נתוני משרד הביטחון בשנים מאוחרות יותר. מתברר כי ההוצאה על רכישה והחלפת רכב רפואי לנכי צה"ל נותרה יציבה בארבע השנים שלאחר המלצות הוועדה, בניגוד למגמה שנטענה – בלא הקטנה של נפחי המנוע והארכה של תקופת האחזקה.
לא פחות חשוב, ועדת גורן לא שאלה ומשרד הביטחון לא טרח לפרט, מהו "מרכיב המסים" (מכס, מס קנייה וכו') הכלול בהוצאות המדווחות כסיוע לרכישת רכבים רפואיים. מרכיב המסים בעלות הרכב לצרכן נע בין 30 ל-50 אחוז. מדובר בהוצאה רישומית – העברת סכומים מכיס לכיס – ממשרד האוצר למשרד הביטחון ובחזרה.
לשיטתם של משרד הביטחון וועדת גורן, כאשר משרד האוצר מעלה את שיעור המסים המוטלים על רכישת רכבים בידי אזרחים "מן השורה", גדלה ההוצאה הלאומית על הטיפול בנכי צה"ל.
להמליץ בלי להבין
ועדת גורן הכירה בכך, שכדי לקבוע מיהו נכה מוגבל בניידות ומהו סוג הרכב המתאים לו נדרשת מומחיות רפואית מיוחדת. הוועדה המליצה על הקמת ועדה מקצועית-רפואית שתכלול מומחים רפואיים בתחומי הנוירולוגיה, אורטופדיה ורפואה פנימית. אף על פי כן, ובהעדר מומחיות רלוונטית, לא היססה לקבוע המלצות פרטניות בסוגיה – חלקן לביצוע מיידי: ביטול סעיף הזכאות בגין נכות כללית (50 אחוזים ומעלה); קביעת רכב יציג אחיד בנפח 1,600 סמ"ק לכלל הנכים (ורק במקרים של צרכים רפואיים מיוחדים שתקבע הוועדה המקצועית – 2,000 סמ"ק); הארכת תדירות החלפת הרכב לכל הנכים בשנה נוספת (מ-3.5 שנים ל-4.5 שנים).
אלא שגם קריאה מדוקדקת של הדו"ח אינה מלמדת על סמך מה המליצה הוועדה בנושאים שבהם – גם לדבריה – נדרשים כלים וידע שאין לה. הוועדה לא הציגה כל תשתית עובדתית להמלצותיה1, או התייעצה עם מומחים. ממילא לא שקלה את השיקולים הרלוונטיים לקבלת החלטות בסוגיה.
לדוגמה, לעניין סוג הרכב הרפואי, לא הסבירה מדוע נפח מנוע הוא שיקול בלעדי, ומדוע לא יובאו בחשבון שיקולים אחרים, הרלוונטיים למצבם הגופני של הנכים – מרחב ישיבה, גובה הרכב מפני הקרקע, גובה כיסא הנהג, יכולת כניסה ויציאה עם מתקנים, פרוטזות, עזרי הליכה, כלב נחיה.
כך גם בנוגע לתקופת החזקת הרכב. הוועדה לא בדקה מהי העלות התקציבית הנוספת שתיגרם לתקציב הביטחון בעת החלפת הרכב הרפואי שנה מאוחר יותר (בשל ירידת ערכו כרכב משומש), או את עלויות ההחזקה הנוספות שייגרמו בשל פקיעת אחריות היצרן כעבור שלוש שנים (ומי יישא בהן). בדומה לא הצביעה על כל הבחנה רלוונטית בהשוואה לגופים אחרים (חברות ליסינג, לדוגמה) הרוכשים ומחזיקים ברכבים עד שלש שנים וחצי. הוועדה המליצה על שביקש ראש האגף, ללא בחינה או שיקול דעת ראויים.
הוועדה נימקה את הצורך בהארכת תקופת ההחזקה, בכך שלמשרד הביטחון נגרמות עלויות מיוחדות בשל ההתאמות הפיזיות של הרכבים לצרכי הנכים. אבל היא לא בדקה כלל מהו שיעור הנכים הזקוק להתאמות אלה או בכמה מסתכמת העלות הנוספת (רמז: היא נמוכה). כמו כן לא הבהירה מדוע יש להחיל המלצה זו (הארכת תקופת ההחזקה) גם בנוגע לסיוע שמקבלות אלמנות צה"ל לרכישת רכב – גם הן זקוקות להתאמות פיזיות ברכבים?
על פי ההסדר בביטוח הלאומי, מוגבל בניידות זכאי לקבל מימון לרכישת רכב פרטי כל שלוש שנים וחצי, ורק אלה הנדרשים לרכב מסחרי מסוג ואן עם אביזרים מיוחדים מחליפים את רכבם אחת לחמש שנים. הוועדה – שבין חבריה היו מנכ"לית מכהנת ומנכ"ל לשעבר של הביטוח הלאומי – לא טרחה להבהיר מה פשר ההבחנה, שלא לומר האפליה בין נכי צה"ל לנכי הביטוח הלאומי.
על פי החלטת הממשלה וכתב המינוי, הוטל על הוועדה לאתר מקורות לחיסכון תקציבי. אף על פי כן, הוועדה לא פירטה ולא כימתה את הסכומים שייחסכו, אם בכלל, מיישום המלצותיה.
בעניין קביעת מבחני הכרה לזכאות לסיוע מאגפי השיקום (דרישה לנסיבות פגיעה ייחודיות ומיוחדות לשירות הצבאי או הביטחוני), כתבה הוועדה כי אף אם היו אי דיוקים משמעותיים בנתונים שסיפק לה משרד הביטחון, לא היה בכך כדי להשפיע על החלטותיה ועל המלצותיה:
"הוועדה קיבלה מסמכים ונתונים שונים. לעתים היו הנתונים בלתי מדויקים ולא תאמו נתונים אחרים שהיו לפני הוועדה. עם זאת, ראתה הוועדה לנגד עיניה בעיקר שיקולים ערכיים ולא כמותיים".
מתברר שגם בסוגיות של נפח מנוע או תקופת החזקה של רכב רפואי לנכי צה"ל, קיימים שיקולים ערכיים, הגוברים על הצורך בבדיקה עניינית של נתונים כספיים ושיקולים רפואיים.
אלמנות על הכוונת
על פי הוראה מנהלית של משרד הביטחון, אלמנת נכה צה"ל, שנקבעו לו 50 אחוזים נכות ומעלה בגין חבלה בפעילות מבצעית, זכאית לקבל לאחר פטירתו קצבה בגובה הקצבה שמקבלת אלמנת חלל, וממנה מנוכה קצבת השארים שלה היא זכאית מהביטוח הלאומי (סך הכל כ-6,000 שקל).
סוגיה זו לא נכללה בהחלטת הממשלה שפירטה את הסוגיות שבהן על הוועדה לדון. היא גם לא נכללה בכתב המינוי של הוועדה. אף על פי כן, הוועדה מצאה לנכון להמליץ גם בנושא זה. גם כאן, בלי כל בחינה או נימוק ראויים.
עיון בפרוטוקולים שפורסמו מלמד, כי לא התקיים בנושא כל דיון פומבי, ולא הוצגו בפני הוועדה כל נתון, עמדה או התייחסות אחרת מטעמו של משרד הביטחון, או מטעמם של גופים אחרים שהופיעו בפניה.
כל שציינה הוועדה הוא כי "הובא לידיעתה" (לא נודע על ידי מי) דבר קיומה של הוראה מנהלית, המכירה בזכאותן לתגמולים של אלמנות של נכי צה"ל בדרגת נכות של 50 אחוזים ומעלה, שנפגעו בפעילות מבצעית. הוועדה כתבה כי "הענקת זכאות לסיוע במקרים אלה נוגדת את העיקרון הבסיסי של חוקי השיקום ואת הקשר הסיבתי הנדרש על פיהם, והוועדה סבורה כי הסדר זה אינו ראוי".
גם כאן, וביתר שאת, הוועדה לא נימקה ולא הבהירה מדוע היא סבורה כי ההסדר הנ"ל סותר את חוקי השיקום, מה התשתית העובדתית להמלצתה, האם נועצה במישהו, ומה היו הנתונים שהובאו בפניה – אם בכלל. הוועדה גם לא מבהירה, אם אותו גורם עלום העביר לה מידע על אודות מחקרים רפואיים בארץ ובעולם, המלמדים על קיומם של הליכי הזדקנות מואצת (ומכאן קיצור תוחלת החיים) אצל נכים שנחבלו בצעירותם בפעילות מבצעית –גם כאשר אין קשר ישיר לכאורה בין הנכות הספציפית לתהליך ההזדקנות.
על הוועדה הוטל לאתר מקורות לחיסכון תקציבי. גם כאן הוועדה לא פירטה ולא כימתה את ה"חיסכון" התקציבי שייווצר מביטול הזכאות. הוועדה לא בדקה את "גודל" האוכלוסייה הרלוונטית, כמה אלמנות מתוספות בממוצע בכל שנה (כ-12 בלבד), וכמה נגרעות. הן נהנות מההסדר שנים אחדות בלבד. מה לעשות, במוקדם או במאוחר גם הן ילכו לעולמן. העניין מסתכם בהוצאה תקציבית של מיליוני שקלים אחדים בשנה. זה לא מנע מח"כ עופר שלח לכלול את ביטול הזכאות בהצעת החוק שהגיש– הצעה שעברה לדיון בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת. מאלמנות נכי צה"ל ייוושע תקציב הביטחון?
בעניין זה נוסיף ונקשה. על פי הצהרותיהם, המלצות ועדת גורן גובשו והצעת החוק של ח"כ שלח הוגשה, כדי להיטיב עם נכים מפעילות מבצעית וביטחונית במהותה – בעיקר "משיקולים ערכיים". מדוע, אם כן, תשלום קצבת שארים לאלמנות של נכי תאונות עבודה או עמיתי קרן פנסיה – כן, ותשלומי קצבת שארים לאלמנה של נכה צה"ל שנחבל קשה בפעילות מבצעית, ושאותו סעדה – לא?
מה שהיה נשכח, שוב הכסף מדבר.
ליקוי חמה
שקיפות שלטונית ושקיפות ציבורית הן אבן יסוד של כל משטר דמוקרטי הוגן ויעיל. שופט בית המשפט העליון בארה"ב, השופט לואיס ברנדייס, טבע בהקשר זה, כבר בשנת 1914, את הביטוי: "אור השמש הוא המטהר הטוב ביותר, ואור המנורה הוא השוטר היעיל ביותר"2.
ועדת גורן התהדרה בקיום דיונים בדלתיים פתוחות ובפרסום הפרוטוקולים של דיוניה הפומביים באתר אינטרנט שהקימה לצורך כך. עם זאת, הוועדה נמנעה מלפרסם מסמכים שהועברו אליה שלא במסגרת הדיונים (לרבות כאלה שסתרו את מצגיו הפומביים של משרד הביטחון). פרוטוקולים של דיוניה הפנימיים לא פורסמו – גם לא לאחר פרסום הדו"ח, ובדיוניה נשמעו והשפיעו משקיפים מטעם משרדי האוצר והביטחון, אך לא מטעם ארגון נכי צה"ל, שביקש ונענה בסירוב.
בקשה לפי חוק חופש המידע, שהוגשה על ידי הח"מ, לעיון בפרוטוקולים של הוועדה נדחתה על ידי משרד הביטחון בטענה כי "תפגע בתהליך קבלת ההחלטות ובחיווי הדעת הגלוי, ברשות הציבורית ובכל ועדה באשר היא". בדיון בעתירה שהוגשה הוצגה גם עמדת יו"ר הוועדה:
שקיפות? ישפוט הקורא.
עו"ד (ורו"ח) קובי זכאי הוא נכה צה"ל