בעוד המערכת הפוליטית והשיח הציבורי שקועים עמוק במשבר החוקתי, משבר התשתיות החריף של ישראל עוד כאן והוא לא מתכוון להיעלם. ישראל סובלת ממחסור בתשתיות שהולך ומחריף לאור גידול האוכלוסין הגבוה.
הנושא נמצא על שולחנה של הממשלה כבר עשורים ועדיין, רבים המיזמים שמתעכבים או לא מגיעים לכדי ביצוע והסכנה לאורח החיים ולמשק הישראלי אמיתית.
לא מדובר רק בגודש בכבישים ופגיעה עקיפה בפריון. גם תשתיות חשמל חסרות – מייצור ועד אגירה מיתוג והולכה, בכללן גם תשתיות אנרגיה מתחדשת ועמדות הטענה לאוטובוסים חשמליים וגם נושא של טיהור שפכים, התפלת מים, שדות תעופה – ללא רפורמת עומק בנושא, התשתיות הקיימות בישראל פשוט יקרסו.
לא במקרה שליש מעמודי חוק ההסדרים הוקדשו לקידום מיזמי תשתית, בהם מיזמים שהוגדרו חיוניים ובדחיפות גבוהה. סמוטריץ׳ ונתניהו יודעים היטב שהמחסור בתשתיות יתפוצץ להם ולנו בפנים אם לא יתחילו לפעול ומהר והכריזו על רפורמת תשתיות בחוק ההסדרים.
את האשמה במשבר תולים בממשלה, בירוקרטיה, עודף רגולציה וריבוי גופי תשתית. אולם קריאה בשינויים המוצעים בחוק ההסדרים מבהירה כי השינויים המוצעים כמעט לא נוגעים בתשתיות, אלא בנטילת סמכויות חריגה ודריסה נוספת של מעט הדמוקרטיה במערכת התכנון תוך פגיעה בסביבה – והכל בחסות דחיפות שיצרה ההזנחה.
למי אכפת מהסביבה?
אם יש סעיף שמציג את רוח המפקד הנושבת מהרפורמות של חוק ההסדרים, זהו הסעיף הקובע כי נציגי המשרד להגנת הסביבה יודחו מכל מוסדות התכנון, כולל הוועדות המחוזיות והמועצה הארצית – ובמקומם ימונו יועצים סביבתיים חיצוניים.
בדברי ההסבר לסעיף נכתב כי את ההשראה למהלך קיבלו אנשי האוצר מהרכב הוועדה למתחמים מועדפים לדיור (ותמ״ל) והוועדה לתשתיות לאומית (ות״ל). אלו ועדות ארציות שהוקמו כדי לתכנן הרבה, מהר ובלי גורמים ״מעכבי תכנון״, להגדרתם, כדי לספק מענה למשברים: הוות"ל הוקמה ב-2002 כמענה למשבר התשתיות והותמ"ל ב-2015, כמענה למשבר הדיור ומחאת 2011.
בחסות הכאוס הציבורי הן מוקמו באופן חריג מעל להיררכיית הערכאות של מערכת התכנון, העוברת בין הוועדות המקומיות, דרך הוועדות המחוזיות ועד המועצה הארצית – היררכיה שתפקידה לאזן ולפקח. יתרה מזאת – אלו ועדות עם רוב מובהק לנציגי הממשלה והדרה ברוטלית של נציגי ציבור בעלי זכות הצבעה.
הוועדות לא תלויות בגורם חיצוני נוסף ובסמכותן לאשר כל תכנית (הקשורה למיזם תשתית או בניית מתחם עתיר יחידות דיור), גם כאלה הסותרות או משנות תכניות אחריות ברמה המקומית או הארצית ואף תכניות מתאר ארציות, שהן מסמך מדיניות לאומי שנערך במשך שנים בהתייעצות מומחים ותפקידו לספק יציבות, ודאות כלכלית ותכנונית.
בהסבר לחוק ההסדרים כתבו אנשי האוצר כי ״לאור יעילותו של ההסדר הקבוע בוות״ל ובותמ״ל, המאפשר הקמת פרויקטים בצורה מיטבית, מוצע להרחיב את ההסדר גם למועצה הארצית ולועדות המחוזיות ולקבוע כי ימנו כיועץ הסביבתי מי שאינם עובדי מדינה״.
רק שכחו לציין שבניגוד להסדר הנהוג בוות״ל ובותמ״ל, היועצים הסביבתיים שימונו לוועדות המחוזיות והמועצה הארצית כבר לא יצטרכו להיבחר מתוך רשימת יועצים שגובשה על ידי שר הפנים והשר להגנת הסביבה, כפי שחוק התכנון קובע היום.
האמירה ברורה – אל תפריעו לנו עם שיקולים מקצועיים ודיבורים על הסביבה. דוח מבקר המדינה מיכה לינדנשטראוס, שעסק בוות״ל – אמנם מ-2010 אך נוגע בכשלים המבניים שלא השתנו מאז – הראה כי ״יועצי ועדה מסוימים עסקו במקביל לתפקידיהם בה, במתן ייעוץ או במתן שירותי תכנון בעניינן של תכניות אחרות שהוגשו להכרעתה. כמו כן אירע שיועצי הוועדה ייצגו בפניה גורמים שיש להם עניין בתכניות שבטיפולה. על כן עולה חשש ששיקול הדעת של הוועדה ושל צוותה בעניינים שיועציה ייצגו בפניה בתפקידיהם האחרים – מוּטֶה״.
שעה שנציגי המשרד להגנת הסביבה מודחים מכלל מוסדות התכנון ומוחלפים ביועצים מתחלפים תלויי מכרז, נציגיה של שרה אחרת בדרכם פנימה. נציגיה של שרת ההתיישבות, אורית סטרוק, יכנסו להרכב המועצה הארצית לתכנון ובניה ולוועדות המחזיות צפון ודרום.
שעה שנציגי המשרד להגנת הסביבה מודחים מכלל מוסדות התכנון, נציגיה של שרת ההתיישבות עושים את דרכם פנימה
כך יהיה רוב לממשלה במועצה הארצית, שבמקום 16 נציגי שרים ונציגים הנבחרים על ידי שר הפנים באופן ישיר מתוך 32 חברים, המאזן ישתנה ויהפוך ל-17 נציגים לממשלה מתוך 33. בוועדות המחוזיות בצפון ובדרום, נציגי שרת ההתיישבות יעמיקו את תת הייצוג החריף גם כך לאוכלוסיה הערבית בנגב ובגליל.
הרפורמה היא לא בתשתיות או בבירוקרטיה, היא במערכת האיזונים והבלמים התכנונית. והיועצים הסביבתיים הם רק ההתחלה.
מסלול מהיר ונטול פיקוח
חוק ההסדרים מעניק לתכניות לתשתיות לאומיות – הקמת שדה תעופה, תחנת כוח, מחלף, מנהרת תשתיות, רכבת, תחנה מרכזית – המיזמים הגדולים, הרגישים והמורכבים ביותר שיש בארץ, פטור כמעט מכל נורמה ציבורית הנהוגה במערכת התכנון.
מעבר למעמד החדש שיקבלו תכניות תשתית לאומית, נקבע גם מדרג חדש שתקבע הממשלה וככל שעולים במעלה המדרג כך סמכויות הממשלה גדלות והפיקוח נעלם. חוק ההסדרים קובע נהלים חריגים למיזמי תשתית לאומית שיוגדרו כחיוניים ומתוכם מתיר לממשלה לקבוע רשימה נוספת של מיזמי תשתית חיוניים מועדפים. מיזמים אלו יהנו ממסלול מהיר ונטול פיקוח. כך לדוגמא גם צינורות הולכה לדלקים ולנפט, כמו אלו בתכנית קצא״א לצינור הנפט מהאמירויות שמסכן את מפרץ אילת, נמצאים ברשימת התשתיות המועדפת.
חוק ההסדרים מעניק לתכניות לתשתיות לאומיות פטור כמעט מכל נורמה ציבורית הנהוגה במערכת התכנון
החוק קובע, למשל, כי כל רשות רגולטורית, חברה מבצעת או גוף שאישורו נחוץ לצורך קבלת היתר בנייה לפרויקט תשתית לאומית, יוכלו לאשר היבטים בתוכנית בשתיקה. כלומר במיזמים הסבוכים ביותר, במקום לוודא שכל היבט והיבט בה יזכה לבדיקה רצינית ומעמיקה, גם אם הפנייה לא נענתה האישור שבשתיקה (לשון החוק) הוא שיקבע. מה כבר יכול להשתבש?!
יו״ר הוות״ל רונן פרץ, מי שעבד בצמוד לנתניהו מאז 2013 וכעת משמש בתפקיד מנכ״ל משרד הפנים, ייהנה מכוח עצום ויכריע כמעט ללא פיקוח בתכניות ענק. פרץ ומהנדס הוועדה לתשתיות לאומיות הכפוף לו מרכיבים את רשות הרישוי של הוועדה, שאחראית על מתן היתרי הבניה.
יו״ר הוות״ל רונן פרץ, מי שעבד בצמוד לנתניהו מאז 2013 וכעת משמש בתפקיד מנכ״ל משרד הפנים, ייהנה מכוח עצום ויכריע כמעט ללא פיקוח בתוכניות ענק
לוות״ל תינתן הזכות להתעלם מתנאים לקבלת היתר שהציב גורם שאישרו נדרש, אם לדעתה הציב תנאים או הביע הסתייגות בכל היבט – סביבתי, קנייני, בריאותי או בטיחותי – שעלולים לעכב את הפרויקט.
נציין כאן כי המבקר כבר הזהיר מפני ריכוזיות תכנונית, עוד לפני סמכויות היתר שתקבל הוות״ל בחוק ההסדרים. ״חברות ממשלתיות המופקדות על הקמת תשתיות מבצעות לא פעם עבודות בניגוד לתכניות מאושרות ומבלי לתאם את עבודות הבנייה עם הוועדה", נכתב בדוח. "כתוצאה מכך נגרמים לא אחת מפגעים בטיחותיים ונזקים לסביבה".
מלבד נציגי הגנת הסביבה, באוצר סימנו גם את פקיד היערות כגורם מעכב. חוק ההסדרים מבקש לשנות את פקודת היערות הקובעת בין היתר את תפקיד פקיד היערות, כך שפקיד היערות יחוייב להוסיף לשיקוליו בבואו להכריע ברשיונות לכריתות עצים גם את הנזק שייגרם למיזם התשתית מעיכוב בלוחות הזמנים, התייקרות העבודות לביצוע המיזם כתוצאה מאי מתן רישיון כריתה, התועלת הציבורית שיש מקידום מיזם התשתית החיונית וכן את האפשרות ליישם את התכנית שכבר אושרה להקמת המיזם במידה ולא ייתן את הרישיון.
לפני שיקבל החלטה יצטרך לקבל, בכתב, את חוות הדעת של מנכ״ל האוצר ושל החברה המבצעת את מיזם התשתית. עוד נקבע כי במידה ויימצא כי תתכן פגיעה בארבעת השיקולים החדשים שנתווספו, די בכך כדי לאשר את הכריתה בלי קשר ליתר השיקולים הנוגעים לערכיות העצים או היתכנות שימורם. ובכל מקרה את החלטתו יאלץ לאשר עם ראש יו״ר הוות״ל.
גם עמדת הוועדה לשמירת הסביבה החופית (ולחו״ף), לא תילקח בחשבון באשר למיזמי ענק על קו החוף. החוק פוטר את הוות״ל מצורך באישור הוולחו״ף גם בשלב התכנון וגם בשלב היתר הבנייה. בנוסף, גם תוכניות שידונו במחוזיות ובמועצה הארצית ויעסקו במיזמי תשתית לאומית יהיו פטורות מכלל ההגנות הקבועות היום בחוק על הסביבה החופית.
היתר לבנות בלי היתר
בין השינויים נקבע כי תכנית מתאר ארצית מפורטת תיחשב כזו גם בלי החובה להגיש בצידה תשריט, הקובע את הגבולות המדויקים ומיקום הבנייה בשטח מסוים. מכוח תכנית כזו, שיש בה מקום רב לפרשנות שנתונה לקומץ אנשים, יוכל פרץ לאשר בנייה של מיזמי ענק.
בתכניות שכבר אושרו, תוכל הוועדה לעשות שינויים מבלי לפרסם את התכנית להתנגדויות או בלי שהשינוי יחשב כהקלה בהיתר הבנייה. רק אם לדעת ות״ל ״קיים אדם שעלול להיפגע מהשינוי בתכנית אילו הייתה מפורסמת כתוכנית חדשה״, יכול פרץ בתפקידו כראש ועדת המשנה להשגות להזמין את הנפגע להשמיע את טענותיו.
תכנית מתאר ארצית מפורטת תיחשב כזו גם בלי החובה להגיש בצידה תשריט, הקובע את הגבולות המדויקים ומיקום הבנייה בשטח מסוים
רשות הרישוי תוכל לדלג על כאב הראש של היתרי הבנייה ולהעניק למיזם התשתית הרשאה מיידית לתחילת עבודה. גם מבנה הנלווה לתשתית יקבל הרשאה ישירה. דמיינו תכנית חדשה לתחנה מרכזית לאוטובוסים בדרום תל אביב לדוגמה, שאושרה כחלק מתכנית מתאר ארצית. ועדת הרישוי תוכל להעניק ליזם הרשאה ישירה לבנייה מבלי שגורמי מקצוע יפקחו על הבקשה להיתר, מלבד שני האנשים היושבים ברשות הרישוי של הוות״ל, דווקא בפרוייקט כל כך חשוב.
הסייג היחיד לאישור הכמעט אוטומטי קובע שפרץ יוכל להתנות מיזם בקבלת אישורים מגורמים מוסמכים נוספים או להשהות את אישור הבנייה רק אם הבנייה או ההפעלה של מתקן התשתית יגרמו ״סיכון ממשי לציבור, לבריאותו או למפגע סביבתי חמור״. ההכרעה על כך נתונה לשיקול דעתו הכמעט בלעדי של פרץ.
תחת הכותרת של הסרת חסמים, סמוטריץ' מבקש גם משרי הממשלה לקחת צעד אחורה ולא להתערב. על פי החוק כיום, כל תכנית ארצית מאושרת בהחלטת ממשלה ולצורך כך התכניות נשלחות לעיון השרים לפני הישיבה. כעת מוצע כי מזכיר הוועדה ישלח את מסמכי התכנית למזכיר הממשלה. אם שר לא יבקש לקיים על התוכנית דיון בחלוף שבועיים, יראו את התכנית מאושרת. במידה וביקש שר לדון בפרטי תכנית לתשתית לאומית, הדיון יתקיים בלעדיו – בפורום ועדת השרים לתשתיות. מי בוועדה? בראשה עומד נתניהו, שר האוצר סמוטריץ ושר הפנים אריה דרעי. ֿהמשילות שמורה לשלישייה זו.
לא רק הציבור לא יכול להביע את עמדתו. גם נציגיו, חברי ועדות מקומיות לא יוכלו להגיש ערר על החלטה שהתקבלה, גם באשר למיזם תשתית שייבנה בתחומן.
חברי הוועדות המחוזית, שעל פי חוק התכנון רשאים להגיש ערר על החלטות שהתקבלו בוועדה, לא יוכלו להשמיע את דעתם באשר לתכניות לתשתיות לאומיות אלא רק יושב ראש הוועדה.
לא רק הציבור לא יכול להביע את עמדתו. אפילו ועדות מקומיות לא יוכלו להגיש ערר על החלטה שהתקבלה, גם באשר למיזם תשתית שייבנה בתחומן
הצידוק שמספקים להדרה של כל גורם מפקח או חיצוני לממשלה מבחינה בשלבי התכנון והרישוי של המיזמי החשובים ביותר נשען כאמור כל הסחבת הבירוקרטית (ובעצם מי אחראי לה אם לא הממשלה עצמה?). אבל התירוץ לא מחזיק מים – הממשלה, בהשקעה גדולה, כבר הקימה דרך תקציבי משרד התחבורה ומשרד האנרגיה, באמצעות בחברת נתיבי ישראל, מערכת דיגיטלית לניהול מיזמי תשתית שאמורה לתת מענה מהיר ויעיל לכל סעיפי החוק המנסים לעקוף בירוקרטיה. התירוץ מסתמן כעוד מסך עשן מהעניין האמיתי והוא השתקה של ביקורת ונטילה של סמכויות.
בין הרפורמה המשפטית לתשתיתית
סעיפי החוק העוסקים בקידום מיזמי תשתית לאומיים עמוסים דוגמאות שכל אחת הופכת את ההליך התכנוני לפרוצדורלי בלבד ומעקרות אותו מתוכן. בין היתר על ידי קביעת מדרגים של תעדוף למיזם תשתית לאומית, מיזם תשתית לאומית חיוני ומיזם תשתית חיוני מועדף. ככל שעולים בסולם גודלו וחשיבותו של הפרויקט כך גוברת גם המידה שבה מרוסק הפיקוח עליו והציבור מודר מהשפעה על תכנונו.
״בבדיקה נמצא שפעמיים ביקשו יועצי הוועדה לבחון חלופה בתסקיר השפעה על הסביבה. הוועדה לא דנה בממצאי התסקיר כיוון שבחירת החלופה המועדפת נעשתה קודם לכן״ מצא המבקר ״בחירה של חלופה בשלב מוקדם מבלי לדון בממצאי התסקיר בעניין עלולה להותיר את הרושם כי הבדיקה נעשית למראית עין, ומשום כך עלול להיפגע אמון הציבור בתקינות הליך קבלת ההחלטות של הוועדה״
ביום רביעי האחרון, בדיון ועדת חוק חוקה ומשפט, התייחסה יועמ״שית הכנסת שגית אופק למעמד חירויות היסוד בישראל לאור החקיקה המקודמת בוועדה כנמצאות ב״חור שחור״. צמצום החירויות הדמוקרטיות שמזהירים מפניו הוא לא עניין ספקולטיבי, כפי שהוא נראה בחוק ההסדרים – זו מדיניות.
נכון להיום ניתן לערער על החלטות הוות״ל או הותמ״ל רק בבית המשפט. אם חוק ההסדרים יעבור בקריאה שלישית, מעורבות הציבור בהחלטות תכנוניות מהותיות תפגע. ההשלכות של תכנון סמוכותני בהעדר עין ציבורית משקיפה עלולות להיות הרסניות. וכאשר עילת הסבירות על המוקד והממשלה ממנה שופטים – הסעד האחרון אליו יכול לפנות אזרח שנפגע מפעולות הממשלה ובכללן גם החלטה תכנונית, נמצא בסכנה ממשית.