בתחילת אפריל 2016, הפסיק משרד הביטחון באופן חד צדדי לנכות מתגמולי נכי צה"ל דמי חבר שמיועדים לתפעול בתי הלוחם של ארגון נכי צה"ל, והודיע כי יעשה כן גם בנוגע לניכויים אחרים (דמי חבר לארגון ותשלומים לביטוחי חיים וסיעוד), שאותם הוא מעביר על פי חוק עשרות שנים. במכתב לראש הממשלה, שר הביטחון ומבקר המדינה, טען יו"ר הארגון כי מדובר בצעד אלים שיפגע אנושות בעשרות אלפי נכים – צעד שנועד לסחוט באיומים את הארגון, כדי שיסכים להסדרים שאינם מקובלים עליו בנוגע לתזכיר חוק שנועד לעגן בחקיקה זכאויות של נכי צה"ל לטיפול רפואי, שיקום ורווחה.
הרקע למשבר זה הוא ככל הנראה קשיים במשא ומתן האינטנסיבי שמתנהל בשנתיים האחרונות בין ארגון נכי צה"ל למשרד הביטחון, בנוגע לנוסח מוסכם של תזכיר החוק לעיגונן של זכאויות, הקבועות כיום בהוראות מנהליות, חלקן עשרות שנים. כפי שארגון נכי צה"ל אישר – ואז חזר בו – התזכיר המוצע גורע מזכויות הנכים בהיבטים רבים. על המהלך לעגן את הזכאויות בחוק, הורה היועץ המשפטי לממשלה עוד בשנת 2005, אך משרד הביטחון התמהמה להוציאו לפועל בסדרת מחדלים מתמשכת.
פורמלית, משרד הביטחון אינו נדרש לקבל את הסכמת הארגון לנוסח התזכיר, אולם הסכמה כזו צפויה לסייע בהשלמת הליכי החקיקה בכנסת, ועל כן פתח במערך של מהלכים סחטניים שלבסוף נשאו פרי; אמנם, עם הפסקת שירותי הגבייה, הקים הארגון מטה מאבק, הקציב כמיליון שקלים לקמפיין תקשורתי, ויצא בהצהרות התנגדות לתזכיר המוצע: "נפצענו עבור המדינה, אל תפקירו אותנו". אולם, מששב משרד הביטחון לספק לארגון שרותי סליקה לתקופה מוגבלת בזמן, פורק מטה המאבק והארגון החל לתמוך בנוסח התזכיר ולשבח את "הישגיו".
זמן קצר לאחר חידוש שרותי הסליקה, כונסה המזכירות הפעילה של ארגון נכי צה"ל לדיון, בו הוצג, בין השאר, שקף "איומים" בנוגע ל"סיכונים פוטנציאליים", באם יחליט הארגון להתנגד לתזכיר המוצע, ובהם: "הפסקת הניכויים לדמי החבר לארגון; הפסקת הניכויים לבתי הלוחם; הפסקת הניכויים עבור החזרי קרן עזרה הדדית; הפסקת ו/או הקטנת התמיכות לארגון". המזכירות הפעילה החליטה לתמוך בתזכיר החוק ברוב דחוק, בהתנגדותם של יושבי ראש שני המחוזות הגדולים, ת"א וירושלים, המייצגים כמחצית מחברי הארגון.
מפרסומי הארגון
קחו מהנכים – תנו לארגון
על נפקותה של ה"הסכמה" שהתקבלה תחת איומים בסנקציות כלכליות ואחרות, ראוי לקיים דיון נפרד. אולם נראה, כי השימוש בתקציב התמיכות למטרות זרות, ככלי במשא ומתן וכמנוף לחץ, אינו זר לשני הצדדים.
לאחרונה התפרסמה כתבה (טלי חרותי-סובר, דה מרקר, 15.3.2016), בה דווח כי בפגישה שהתקיימה בינואר 2014 בין יו"ר ארגון נכי צה"ל, חיים בר, למנכ"ל משרד הביטחון, דן הראל, הציע בר כי משרד הביטחון יגדיל את התמיכות הכספיות לבתי הלוחם, על חשבון הטבות הניתנות לנכים באופן פרטני ואישי. בין ההטבות שהוצע לקצץ בהן: דמי מרפא [הכוונה כנראה לטיפולים רפואיים בחמי מרפא], דמי ביגוד לנשים, ביטול דרישה לתשלום דמי ניידות רטרואקטיביים [שלא עודכנו שנים רבות חרף עלייה חדה במחיר הדלק] ואחזקת טלפון. בר צוטט אומר: "קחו ממה שאני מציע לכם, ותנו לארגון איפה שהוא צריך". הצדדים הסכימו להקים צוות משותף לבחינת התייעלות מוסכמת בהטבות שניתנות לנכים, כמקור תקציבי לתגבור התמיכות בארגון ל-2014. בתכתובות מאוחרות, הכחיש בר את שיוחס לו, ואילו משרד הביטחון עמד על כך שבר אכן אמר את הדברים.
מכתב נוסף של בר מפברואר 2016, עסק במשא ומתן לקבלת הסכמת הארגון לנוסח תזכיר החוק. במכתבו דרש בר "מהלך כולל", שיכלול התחייבות להגדלת התמיכות השנתיות בבתי הלוחם ל- 25 מיליון ₪ ב- 5 השנים הקרובות, והציע "העמדת מקור תקציבי של 2.5 מיליון ₪ לשנה מתוך הזכויות [של הנכים]הקיימות היום". הכתבה והפרסומים בעקבותיה מעוררים מאז תגובות סוערות. הנכים קובלים, כי הנהלת הארגון "מכרה" את זכויותיהם בתמורה לתמיכות במנגנון הארגון, ואילו בכירים בארגון טוענים כי לבר, הכפוף על פי התקנון לוועד הארצי ולהנחיותיו, אין סמכות להציע את שנאמר שהציע, וכי מעולם לא דיווח להם על הפגישה עם הראל.
שקף האיומים
הטיפול בנכי צה"ל, שיקומם ורווחתם הוא חלק מהחוב הערכי והמוסרי שחבה המדינה לנכי צה"ל שנפגעו בגופם ובנפשם בשירות המדינה ועבורה. האחריות על כך נמסרה על פי חוק למשרד הביטחון והוא חב כלפיהם בחובת נאמנות מוגברת. מכאן שמשרד הביטחון אינו רשאי להעדיף את האינטרסים של ארגון נכי צה"ל ומוסדותיו, על פני טובתם האישית של הנכים עצמם.
גם אם נקבל את הכחשתו של בר בנוגע לסיכום הדיון מ-2014 – הכחשה בעייתית נוכח מכתבו מפברואר ש.ז. – מתברר, כי משרד הביטחון היה נכון לקבל, ולדון, בהצעה לקצץ בזכויות מוקנות של נכי צה"ל לטיפול רפואי, לניידות ועוד, לטובת מימון פעילות הארגון. משרד הביטחון היה מפקיר בכך את חובותיו כלפי כלל נכי צה"ל, חברים בארגון ושאינם חברים בו. אלה וגם אלה כלל אינם מודעים לניסיון לבצע סחר-מכר בזכויותיהם. שוק קח-תן על חשבונם.
ארגון יציג בערבון מוגבל
כתבתה של חרותי-סובר הציפה לדיון סוגיות שעד היום, כך נראה, לא נדונו לגופן. האחת, מהו מעמדו ומהן סמכויותיו של ארגון נכי צה"ל? האחרת, מהו היקף התמיכה הראוי של משרד הביטחון בפעילות הארגון בכלל, ובבתי הלוחם בפרט?
בארגון נכי צה"ל (נוסד ב-1949) חברים כ-50 אלף נכים, מתוך כ-55 אלף נכים (ואלמנות נכים) המטופלים באגף השיקום ומקבלים תגמולים חודשיים (כ-50 אלף נוספים, בדרגות נכות עד 19%, מטופלים בקופות החולים ואינם זכאים לתגמולים או הטבות אחרות). הארגון הוכר כארגון נכים יציג על פי חוק הנכים ב-1965.
המונח "ארגון יציג" עלול להטעות. החקיקה הקיימת הסדירה את פעולתו כארגון יציג בשני נושאים בלבד: הרשאה, לקבל סכומים מסוימים – דמי חבר, ביטוח חיים וסיעוד, החזר הלוואות – מתוך תגמולי הנכים החברים בו (לפי סעיף 14(ב) לחוק הנכים(, וכן פרטים אישיים מסוימים של החברים בו בהתאם לצו הגנת הפרטיות (קביעת גופים ציבוריים). גם הוראות אגף השיקום, שבמקרים מסוימים מאפשרות לנציגו להשתתף בוועדות מסוימות, אינן מקנות לו כל סמכות או אחריות מיוחדת. עם זאת, בפרקטיקה נוהג משרד הביטחון להתדיין עם הארגון בנוגע לזכויות הנכים, אף שלעיתים קרובות פועל על דעת עצמו ובניגוד לעמדת הארגון. מבחינה משפטית ניתן לראות בהתייעצות עם הארגון משום קיום חובת היוועצות כללית בלבד.
לבד מתפקידיו אלה, לארגון נכי צה"ל אין כל זכות, סמכות או הרשאה להסכים לפגיעה בזכויות מוקנות ואישיות של נכי צה"ל, חברים ושאינם חברים בו. תמיכתו בתזכיר אינה יכולה להכשיר פגיעה בזכויות הנכים, ואינה גורעת דבר מאחריותו של משרד הביטחון.
הכספים זורמים – אבל לאן?
בבעלות הארגון ארבעה בתי לוחם, המהווים מרכזי ספורט, שיקום וחברה עבור נכי צה"ל ובני משפחותיהם. בצד פעילויות ספורט ופנאי, חלקן מותאמות במיוחד למגבלות הנכים, ניתנים בהם טיפולים רפואיים ופארה-רפואיים, חוגי העשרה ועוד. בתי הלוחם ממלאים אם כן פונקציות רבות וחשובות בשיקומם של נכי צה"ל, שאינו מסתיים לעולם, ובתרומה לאיכות חייהם. חשיבותם אינה מוטלת בספק. כך גם פעילותו הכללית של הארגון – כגוף האמור לדאוג לזכויות הנכים ורווחתם – היא אינטרס ציבורי חשוב. מכאן, שעל משרד הביטחון לתמוך בפעילויות אלה, והוא אכן עושה זאת כל השנים.
עם זאת, חובת הסיוע והיקפו לא נקבעו בחוק הנכים, כראוי וכנדרש. הסיוע ניתן כ"מתת חסד" על פי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב (תמיכות במוסדות ציבור). עליו למלא אחר הכללים שנקבעו בנוהל שפורסם על ידי שר האוצר, ואחר אלה שבהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, ובהם: שוויוניות, תנאי סף ואמות מידה כמותיים המאפשרים השוואה אובייקטיבית, ומתן משקל נמוך להערכה סובייקטיבית. עיון במבחנים לחלוקת תמיכות בתחום שיקום נכי צה"ל מעלה ספק עד כמה מיושמת ההנחיה בפועל. להוציא פרסום סכומי התמיכה, משרד הביטחון אינו מפרסם את שיקוליו במתן תמיכה למוסדות ציבור בכלל, ולארגון נכי צה"ל בפרט. בהעדר קריטריונים ברורים, עלול משרד הביטחון להיחשף ואף להיות נגוע בשיקולים זרים.
גם ארגון נכי צה"ל עלול להיות במצב דומה, שכן הוא פועל תחת שני כובעים. מחד, עליו לדאוג לפעילותו הכללית (לרבות בתי הלוחם) ולמקורותיו הכספיים. מאידך, עליו לפעול לטובת שמירה והרחבה של זכויותיהם הפרטניות והאישיות של נכי צה"ל – לטיפול רפואי, לשיקום, לרווחה. מבחינת משרד הביטחון, מדובר בעלויות תקציביות בהן הוא מעוניין לחסוך. מנקודת ראותו של משרד הביטחון, מימון רכיב אחד (פעילות בתי הלוחם) עלול לבוא על חשבון התקציב המיועד לזכויותיהם האישיות של הנכים.
לא ברור גם מה היקף הבקרה, אם בכלל, שמקיים משרד הביטחון באשר לניתוב כספי התמיכות ליעדם המוצהר. אין וודאות כי אינם נבלעים בפעילותו הכללית של הארגון ואף מממנים עלויות אחרות (משכורות לבכירים, נסיעות לחו"ל, הוצאות מנהלה וכד'). חשש זה לא נולד בעלמא. כבר ב-2005 התבטאה סגנית רשם העמותות, בדיון הוועדה לביקורת המדינה, כי: "הרושם שנוצר מהדוח שלנו [של הרשם] הוא שהארגון, בין היתר דואג הרבה למנגנון שלו, וכמובן זה בא על חשבון האנשים שאמורים ליהנות מהפעילות. הדאגה למנגנון עצמו". הדברים נאמרו בנוגע להנהלה הקודמת, אך ברוח דומה כתב גם מנכ"ל משרד הביטחון במרץ 2014: "בעוד המשרד נדרש "לכסות" חובות עבר של הארגון, קשה להתעלם מעלויות השכר הגבוהות בארגון וכן הרצון להקים בית לוחם באשדוד בעלויות כה גבוהות אשר מעלות חשש כי הארגון לא יוכל לממן את אחזקת מבנה זה. בעניין זה, מצופה מהארגון לפעול מיידית להתייעלות תקציבית נאותה ולכלכל צעדיו בהתאם".
לא מתקיימת ככל הנראה גם כל בקרה באשר להוראה אחרת במבחני הסיוע, ולפיהם מוסד נתמך בתחום השיקום והספורט חייב לאפשר השתתפות בפעילויותיו לכל נכה צה"ל, ללא הבחנה. מפניה לבית הלוחם בת"א התברר, כי נכה המבקש להצטרף לפעילויות הבית, מחויב בחברות ובתשלום דמי חבר בנפרד גם לארגון נכי צה"ל, אלא אם על פי תקנון הארגון אינו כשיר לחברות בו (היינו, נכה בשיעור עד 19% שהוכר לאחר 1995).
בהעדר "נוסחה" ברורה לקביעת היקף הסיוע השנתי, מעלים הנתונים בטבלה שאלות נכבדות הראויות לבחינה ביקורתית. לדוגמא, על רקע הפגנות ומחאות של נכי צה"ל בגין פגיעה בזכויותיהם הפרטניות, הוסכם בין משרד הביטחון לארגון, בנובמבר 2009 (שנה בה נבחר היו"ר הנוכחי לתפקידו), כי התמיכות בבתי הלוחם תגדלנה כדי לחזק את יכולותיהם השיקומיות. בשנת 2010 אכן גדל תקציב התמיכות פי שלושה (מ- 8 מיליון ₪ ל- 25 מיליון ₪), וחלקו היחסי של הארגון בכלל התמיכות זינק מכ-40% ל- 65%, אולם בשנת 2011 צנח ל-16 מיליון ₪ בלבד (קיצוץ של שליש). מדוע? האם הייתה זו "פעולת עונשין" מצד משרד הביטחון בשל מחלוקת חדשה בינו לארגון (בין היתר על רקע הפרת ההסכם משנת 2009)? ומה השיקולים שהחזירו בשנת 2012 את התמיכות לסכומן הקודם (25 מיליון ₪)? האם נכלל בהם הסכם נוסף מיוני 2011 (שגם אותו הפר משרד הביטחון בחלקו) ושבמסגרתו וויתר הארגון על כל דרישה חדשה להרחבה או לעדכון סל ההטבות לנכים למשך 3 שנים?
ובכן, מהם שיקולי משרד הביטחון שבגינם משתנה היקף התמיכות בבתי הלוחם לאורך השנים? חלו שינויים דרסטיים בהיקף אוכלוסיית הנכים? הנכים הבריאו פלאים? ארגון נכי צה"ל התייעל?
להקים בית לוחם באשדוד, או לא להקים?
חשש לשיקולים שאינם ממן העניין עולה גם מהתמורות בעמדת משרד הביטחון בנוגע להחלטת הארגון להקים בית לוחם חמישי באשדוד. ההחלטה נתקלת בהתנגדות עזה מצד נכים מהשורה ונבחרים בוועד הארצי שלו. לטענתם, ההחלטה נובעת משיקולים פוליטיים פנים-ארגוניים, מצבו הכספי של הארגון אינו מאפשר בית לוחם נוסף, וממילא הבית ישרת אוכלוסייה מועטה בלבד. דוח מבקר המדינה 64ב (ממרץ 2014) מתח אף הוא ביקורת על ההליכים לקבלתה ועל שאינה מבוססת כראוי. בעקבותיו קיימה הוועדה לביקורת המדינה שני דיונים בנושא (אוקטובר 2015ו- ינואר 2016) ומתוכנן דיון נוסף בקרוב.
במכתביו ממרץ 2014 ואפריל 2015, וכן בדיון הוועדה באוקטובר 2015, התריע משרד הביטחון מפני בניית בית לוחם נוסף באשדוד, הביע חשש שהארגון לא יוכל לממן את אחזקתו, והדגיש כי אין להסתמך על תקציב התמיכות לאורך זמן: "כבכל שנה וכריטואל חוזר, מעלים יו"ר ומנכ"ל הארגון בקשות להגדלת תקציב התמיכה בבתי הלוחם (…) כאן המקום להדגיש כי תקציב התמיכות הינו תקציב וולנטרי מוגבל וניתן למס' ארגונים לפי שיקולי משאבים קיימים וסדרי עדיפויות. לארגון נכי צה"ל אין כל זכות קנויה לקבלת תקציב זה או אחר, ואל לו להסתמך על כך".
לא חלפו שלושה חודשים, ובדיון הוועדה בינואר 2016 הושמעו זמירות חדשות. ממכתב מנכ"ל משרד הביטחון שנמסר ליו"ר הארגון יום קודם לכן, ושאותו הקריא, עולה כי משרד הביטחון לא רק שאינו מתנגד להקמת בית הלוחם באשדוד, אלא שתקציב התמיכות השנתי יגדל ב-5 השנים הבאות ל-25 מיליון ₪ (במקום 20 מיליון שהוקצבו קודם לכן).
האם יש קשר בין הגדלת תקציב התמיכות ושינוי העמדה בנוגע לבית הלוחם באשדוד למשא ומתן בנוגע לתזכיר החוק? ואם תקציב התמיכות מוגבל ומוענק לפי סדרי עדיפויות (משתנים), כיצד יכול מנכ"ל משרד הביטחון להבטיח מראש את גודלו לחמש שנים קדימה? וממתי מנכ"ל המשרד מוסמך בכלל להבטיח תמיכות בהיקף כלשהו, ללא עמידה בתנאי סף וקריטריונים רלבנטיים, ובלא שוועדת התמיכות המשרדית דנה ואישרה אותן? וועדת התמיכות היא חותמת גומי?
הפרה בוטה של זכויות
בצד שאלות חוקיות וערכיות נוכח התנהלות הצדדים, מתערער גם אמונם של נכי צה"ל בגופים המופקדים על הטיפול בהם. מדובר במצב בלתי נסבל. כך גם לדעתה של ח"כ קארין אלהרר, יו"ר הוועדה לביקורת המדינה, שתיארה את הצעתו של יו"ר הארגון מפברואר 2014כ"הפרה בוטה של זכויות וניצול ציני של אינטרסים אישיים לטובת פגיעה ברבים", והדגישה כי בכוונתה לפנות למבקר המדינה כדי שיבחן את "שרשרת הקשרים" שנרקמה סביב ההטבות לנכים. בדיקת המבקר אכן נדרשת בדחיפות. לא רק באשר לתמיכות, אלא גם בנוגע לטענות לפיהן משרד הביטחון פעל לקבלת הסכמתו של הארגון לתזכיר המוצע, בכפיה ובאיומים.
מכאן גם שעל הכנסת לקבוע במפורש בחוק את חובתה של המדינה לממן את פעילותם של בתי הלוחם בהתבסס על קריטריונים אובייקטיביים, ולקבוע מנגנוני בקרה ראויים כדי להבטיח שכספי ציבור, המועברים לטובת פעילות מבורכת זו, ינותבו לטובתם הישירה של הנכים עצמם ולא לטובת מנגנון הארגון. רק כך גם ינוטרל כל חשש או מראית עין לשימוש בתקציב התמיכות ככלי משחק בידי משרד הביטחון וארגון נכי צה"ל או לשקילת שיקולים זרים על ידיהם.
הכותב הוא עו"ד ורואה חשבון ונכה צה"ל שאינו נושא בכל תפקיד בארגון נכי צה"ל